Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie

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Les instruments conomiques au service de la rduction long terme des missions de carbone d'origine nergtique

8. Champ d'application des tudes de cas, limites et mthodologies

Les dcisions concernant le champ d'application et la dlimitation des tudes de cas ont, sous plusieurs aspects, fait l'objet d'une controverse :

Les membres du Groupe de travail sur l'cologisation et l'nergie ont soulign que les tudes de cas visaient prsenter une slection pertinente des technologies, et non pas une stratgie exhaustive en matire d'nergie. Les technologies sont comprises comme faisant partie d'un ensemble plus vaste de sources d'approvisionnement et de secteurs de demande, maintenant et dans le futur. Les autres sources d'nergie notamment, l'nergie nuclaire et l'hydrolectricit grande chelle constituent une partie substantielle des sources d'nergie faible intensit carbonique, et il est vraisemblable que les combustibles fossiles demeureront une source importante d'nergie primaire dans un avenir prvisible.
Certains participants taient proccups par le fait que le recours aux critres de certification EcoLogo dans le cadre de l'tude de cas sur les technologies mergentes enverrait un signal erron concernant le caractre renouvelable de l'hydrolectricit grande chelle :
- Les critres de la certification EcoLogo ciblent l'nergie renouvelable faible impact , ce qui exclut la plus grande partie de l'hydrolectricit grande chelle, mme s'il s'agit d'une source d'nergie renouvelable. L'hydrolectricit faible impact est dfinie selon un certain nombre de critres fonds sur la protection des espces indignes et de l'habitat, des exigences concernant les niveaux de l'eau des rservoirs de barrage, les dbits d'eau, la qualit de l'eau et plusieurs autres facteurs. En principe, une installation, quelle que soit sa taille, serait susceptible de remplir ces exigences, bien que le seuil gnral se situe entre 10 et 20 MW. En outre, le dlai pendant lequel l'eau peut tre retenue en amont de l'installation ne doit pas dpasser en gnral 48 heures. (Remarque : les critres EcoLogo excluent aussi certaines installations d'nergie de la biomasse. Pour de plus amples renseignements, se reporter l'Annexe B.)
- Certaines compagnies d'hydrolectricit estiment que l'exclusion des centrales plus importantes dans le cadre de la certification EcoLogo cre une certaine confusion et induit en erreur. Qui plus est, on a rappel que le gouvernement fdral dfinit l'hydrolectricit grande chelle comme une source d'nergie renouvelable64. Les instruments fiscaux visant les sources d'nergie renouvelables mergentes devraient donc tre accompagns d'autres mesures destines appuyer les sources d'nergie renouvelables qui en sont des tapes plus avances de leur mise en valeur, plus particulirement l'hydrolectricit grande chelle. Faute de quoi, on liminerait 90 p. cent de l'approvisionnement actuel en lectricit renouvelable au Canada, tout en risquant de dplacer moins de production d'lectricit partir de combustibles fossiles.
- Une proccupation connexe tait qu'EcoLogo est un programme volontaire d'cotiquetage, c'est--dire un outil de marketing, et non pas une norme rglementaire, et ce titre, ses critres ne devraient pas servir de base des instruments fiscaux.
- Le caractre complmentaire de l'hydrolectricit grande chelle par rapport de nombreuses nergies renouvelables mergentes a t largement reconnu. Hormis l'nergie gothermique, ces ressources sont en effet intermittentes et ncessitent une capacit de production d'nergie de rserve, tout comme les rservoirs des barrages hydrolectriques.
Le secteur de l'nergie solaire et Ressources naturelles Canada voulaient l'origine que l'tude de cas sur les technologies mergentes de l'lectricit renouvelable couvre aussi les applications qui ne sont pas connectes au rseau lectrique principal (p. ex. comme les thermopompes puisant l'nergie dans le sol, les chauffe-eau solaires, l'nergie solaire passive), dont le potentiel d'attnuation des missions de carbone long terme est considrable. Ces technologies ne rentraient pas dans le cadre du modle informatique utilis et c'est pour cette raison seulement qu'elles ont t exclues. Mme s'il existe des programmes de modlisation adapts ces technologies (c.--d., le Programme d'encouragement aux systmes d'nergies renouvelables, PENSER), ces dernires ne se prtent pas des mesures fiscales axes sur la production. Les technologies qui ne sont pas connectes au rseau lectrique principal peuvent davantage contribuer au dplacement de la production existante (d'une manire qui est quelquefois difficile mesurer) qu' la production d'lectricit en tant que telle.
Un participant a mis en doute l'opportunit de concentrer exclusivement les efforts sur l'hydrogne comme une nouvelle source de carburant pour le transport. Il aurait prfr que les vhicules fonctionnant l'lectricit soient aussi tudis. La technologie des vhicules lectriques tait considre comme plus avance sur le plan commercial par rapport celle qui sous-tend les vhicules hydrogne et, dans certaines rgions du pays, elle offre un meilleur quilibre nergtique.

8.1 VUE D'ENSEMBLE DES MTHODOLOGIES UTILISES DANS LES TUDES DE CAS

Les trois tudes ont utilis un cadre d'analyse analogue :

dfinir une volution sur la base d'un scnario de maintien du statu quo (SQ) fond sur l'hypothse d'une absence d'intervention gouvernementale;
dgager les lments qui sont susceptibles de modifier la mise en valeur de la technologie en termes de dure et d'intensit;
reprer les obstacles la ralisation des possibilits;
dfinir les instruments qui pourraient permettre de surmonter les obstacles;
valuer l'efficience et l'efficacit aux plans conomique et environnemental des instruments ventuels;
faire examiner les rsultats de la modlisation par des experts en politiques et techniques, et valider et formuler des recommandations visant des instruments conomiques spcifiques chaque technologie.

Les tudes de cas sur l'hydrogne et l'nergie renouvelable ont ralis une modlisation sur une priode allant de 2010 2030. L'tude de cas sur l'efficacit nergtique modlise une priode allant de 2005 2030. Il faut prciser que cette priode a introduit des incertitudes apprciables dans la filire de dveloppement de la technologie et les prix des marchandises, ce qui a une incidence sur la fiabilit des rsultats.

Les travaux du Groupe d'analyse et de modlisation du Processus national sur le changement climatique du Canada ont t utiliss comme scnario de rfrence commun pour talonner les hypothses afin d'assurer la cohrence et la comparabilit des rsultats65. Les scnarios de maintien du statu quo utiliss dans les tudes de cas ne comprennent aucune des mesures prvues par le Plan d'action 2000.

Chaque tude de cas a recours un modle diffrent afin d'valuer l'impact possible des instruments fiscaux sur les missions de gaz effet de serre dans les secteurs cibls. Les tudes de cas prsentent galement des diffrences sur le plan des dfinitions de cots, des niveaux de prcision rgionale et sectorielle, et sur celui de l'tendue des rtroactions incluses dans l'analyse. Par exemple, en valuant l'impact des diffrents instruments fiscaux, l'tude de cas sur l'efficacit nergtique tient compte des facteurs hors prix qui influencent l'adoption des technologies de l'efficacit nergtique. Au contraire, l'tude de cas sur l'nergie renouvelable part de l'hypothse que la pntration de l'nergie renouvelable est principalement relie seulement aux prix relatifs (sauf dans le cas d'une norme de pourcentage d'nergie renouvelable dans les portefeuilles ou NERP, pour laquelle on exige un niveau minimum de production d'nergie partir des nergies renouvelables). Dans le mme ordre d'ides, l'tude de cas sur l'efficacit nergtique comprend des hypothses limites relatives au changement technologique induit (principalement sous forme d'un dclin des cots de la technologie,accompagn d'une augmentation de la part de march), alors que l'tude de cas sur l'nergie renouvelable englobe les incidences des politiques sur les dcisions en matire de R-D, ainsi que l'effet conjugu des investissements en R-D et de l'accumulation de l'exprience, sur les futurs cots de l'nergie renouvelable. C'est la raison pour laquelle il n'est pas possible d'tablir des comparaisons entre les cots inhrents de rduction des missions par tonne, d'une tude l'autre.

Aucune des tudes de cas ne comprend la rtroaction aux changements survenus dans la demande globale, notamment l'impact sur le commerce, ni la rtroaction relative aux changements structurels de l'conomie nationale.

Le Tableau 1 offre un rsum des principales hypothses et extrants pour chaque tude de cas. Il n'tait pas facile d'tablir de comparaison directe dans la mesure o chaque quipe d'tude rapportait les intrants et les extrants de manire trs diffrente (p. ex. valeurs actuelles contre moyennes annuelles, impacts globaux contre impacts sectoriels ou rgionaux). Ce tableau donne un aperu de la meilleure interprtation possible des rsultats de chaque tude de cas.

Tableau 1 : Hypothses et rsultats des tudes de cas

nergie base d'hydrogne

(A) Instruments fiscaux considrs
Seules les subventions sont examines. Deux sries de mesures fiscales diffrents sont examines avec des niveaux de subventions diffrents pour chacun :
Crdits d'impts ou subventions aux producteurs afin de faire baisser le cot de la production d'hydrogne de 10 ou 25 %.
Des incitatifs aux producteurs tels que dcrits plus haut, accompagns d'incitatifs aux consommateurs afin de rduire le prix des vhicules hydrogne et des piles combustible fixes de 10 ou 25 %.

(B) Estimation des incidences sur les missions ( l'exclusion des rtroactions macroconomiques)
D'une augmentation de 0,3 une baisse de 1,2 Mt par an d'ici 2030 (note 1).

(C) Cot marginal de la rduction d'missions en 2030
~800 $ >2 000 $/tonne (selon le sous-secteur).

(D) Total des cots directs de l'instrument ( l'exclusion d'autres rtroactions)
Aucune valuation du total des cots n'est fournie, mais partant de cots moyens de la rduction de 1 400 $/tonne, il faudra ~1,6 milliard de dollars en subventions gouvernementales par an d'ici 2030.

(E) Incidence des instruments sur les prix
Le recours aux subventions n'entrane aucune augmentation de prix pour les non-participants (note 3).

(F) Prise en compte des facteurs hors prix dans l'analyse
Le cadre de la modlisation tient compte des facteurs hors prix dans l'estimation des incidences des subventions sur les dcisions prises par les producteurs et les consommateurs.

(G) Effets inclus
Cots de production de l'hydrogne
Achats d'quipement par les producteurs et les consommateurs
Demande d'hydrogne

(H) Effets exclus
Effets progressifs des politiques sur l'activit de R-D
Effet de la R-D progressive et/ou de la pntration du march sur le rythme des changements technologiques
Cots indirects des fonds gouvernementaux employs aux subventions
Variations possibles des prix de la production d'lectricit d'origine fossile (par l'effet du changement en matire de technologie et des prix des combustibles fossiles)

(I) Secteurs directement affects
Transport, rsident et commercial

(J) Impact rgional
Impacts modliss par rgion
L'adoption est la plus grande en Alberta, en Ontario, en C.-B. et en Saskatchewan.

(K) Impact technologique
Augmentation de 50 % de la demande d'hydrogne pour les transports (augmentation de 43 67 % du nombre des vhicules fonctionnant l'hydrogne) d'ici 2030
Augmentation de 472 % de la demande d'hydrogne pour les piles combustible fixes (hausse du nombre de piles combustible installes de 230 %)

nergie renouvelable

(A) Instruments fiscaux considrs
Cinq sries de mesures de rechange pour arriver une rduction des missions de 12 % :
Norme de pourcentage d'nergie renouvelable dans les portefeuilles (24 %)
Fixation d'un prix sur les missions (10 $/tonne)
Subvention l'nergie renouvelable (0,006 $/kWh)
Subvention la R-D (61 % de la R-D prvue dans le scnario de rfrence)
Combinaison de subventions l'nergie renouvelable et la R-D

(B) Estimation des incidences sur les missions ( l'exclusion des rtroactions macroconomiques)
Diminution de 9 24 Mt/an d'ici 2030

(C) Cot marginal de la rduction d'missions en 2030
~10 40 $/tonne (note 2)

(D) Total des cots directs de l'instrument ( l'exclusion d'autres rtroactions)
L'tude de cas calcule des cots conomiques moyens nets de 68 270 millions de dollars par an, reprsentant les variations des cots aux consommateurs + les variations dans les profits des producteurs + les variations dans les recettes nettes du gouvernement. Dans le cas du prix des missions, les recettes du gouvernement totaliseraient ~1 milliard de dollars par an. Dans le cas d'une subvention, les dpenses du gouvernement seraient de 125 460 millions de dollars par an.

(E) Incidence des instruments sur les prix
Aucune augmentation de prix avec les subventions.
Dans le cas du prix des missions et de la NPERP, les prix moyens nationaux de l'lectricit (fournie) augmentent de 4,0 5,4 % en 2015. L'impact de la NPERP faiblit 1,0 % au dessous des niveaux de 20015,en raison l'effet des investissements dans la R-D. (Note 4)

(F) Prise en compte des facteurs hors prix dans l'analyse
Le cadre de la modlisation part du principe que toutes les technologies et solutions constituent de parfaits substituts et que les dcisions sont uniquement fondes sur les prix relatifs.

(G) Effets inclus
Adoption des nergies renouvelables
Dans le cas de l'imposition d'un prix sur les missions, on a tenu compte du remplacement de carburant (passage du charbon au gaz naturel).
Les rtroactions de la demande sont fondes sur les augmentations du prix de l'lectricit (somme des lasticits).
Investissement en R-D et rduction ultrieure des cots de la technologie.
Rduction des cots de la technologie en raison de l'accumulation de l'exprience.

(H) Effets exclus
changes d'lectricit
Effets en aval sur la production pour les secteurs individuels
Rtroactions de la demande agrges
Cots indirects des fonds gouvernementaux employs aux subventions et bnfices indirects tirs du recyclage des recettes provenant des impts

(I) Secteurs directement affects
lectricit

(J) Impact rgional
Impacts modliss en ayant recours des paramtres nationaux agrgs

(K) Impact technologique
Hausse de 58 % 80 % de la production d'nergie renouvelable
Augmentation de 22 172 millions de dollars dans les dpenses annuelles en R-D
Rduction de 13 26 % des cots des nergies renouvelables

Efficacit nergtique

(A) Instruments fiscaux considrs
Trois instruments de rechange avec deux niveaux de cots fictifs (15 $ et 30 $ la tonne) :
Taxe sur les gaz effet de serre
Permis ngociables (vendus aux enchres)
Subventions (aide, prts et incitatifs fiscaux)

(B) Estimation des incidences sur les missions ( l'exclusion des rtroactions macroconomiques)
Diminution de 46 58 Mt/an d'ici 2030

(C) Cot marginal de la rduction d'missions en 2030
~15 30 $/tonne

(D) Total des cots directs de l'instrument ( l'exclusion d'autres rtroactions)
Dans le cas des taxes sur les missions, le gouvernement collecterait entre 5 et 10 milliards de dollars par an (aprs les changements dans l'intensit des missions de gaz effet de serre). Dans le cas des subventions, le gouvernement dpenserait entre 0,2 et 0,5 milliard de dollars par an. Cette estimation part du principe qu'il n'y a pas de resquilleurs, autrement les cots augmenteraient jusqu' 85 %. Dans les deux situations, ces cots reprsentent le cot inhrent au fait d'imprimer des changements dans l'industrie en tenant compte des facteurs prix et hors prix. Sur le plan des cots financiers rels, l'industrie conomisera aussi entre 1,9 et 2,7 milliards de dollars par an en cots d'nergie (dduction faite des cots d'immobilisations).

(E) Incidence des instruments sur les prix
Dans le cas des subventions, les effets combins des subventions et des conomies d'nergie pourraient en ralit faire baisser les prix dans certains secteurs (de 0,1 9,0 % selon le scnario de rduction et le secteur). Dans le cas des taxes sur le carbone, les prix pourraient flchir dans certains secteurs (les conomies d'nergie excdent les cots d'observation) et augmenter dans d'autres. Les incidences sur les prix sont les plus grandes dans le secteur des minraux industriels o les cots additionnels excdent 5 % de la valeur totale de la production. Cet impact pourrait tre attnu en partie en ayant recours des mcanismes de recyclage des recettes.

(F) Prise en compte des facteurs hors prix dans l'analyse
Le cadre de la modlisation tient compte des facteurs hors prix dans l'estimation de l'incidence des instruments sur les dcisions des producteurs.

(G) Effets inclus
Investissements dans du matriel d'efficacit nergtique dans les secteurs cibls ainsi que rduction des missions de la production d'lectricit en amont (grce la cognration).
Quelques rductions dans les cots de la technologie intgrs l'augmentation des parts de march.

(H) Effets exclus
Effets des politiques sur l'activit de R-D.
Effet de l'accumulation de l'exprience sur les cots des technologies
Rtroactions sectorielles de la demande
Rtroactions agrges de la demande
Cots indirects des fonds du gouvernement employs aux subventions et bnfices indirects du recyclage des recettes provenant des impts.

(I) Secteurs directement affects
Exploitation minire et fabrication (effets indirects sur le secteur de l'lectricit par le remplacement du combustible et la cognration)

(J) Impact rgional
Impacts modliss par rgion, mais les rpercussions sous-rgionales ne sont pas rapportes de manire spare.

(K) Impact technologique
Englobe une vaste gamme de technologies et de procds; l'impact est diffus.

Notes :

1. Les missions peuvent crotre selon la source de l'hydrogne (p. ex. RMV par rapport la production par lectrolyseur).

2. L'instrument du prix des missions est celui qui a le cot unitaire le plus faible. Les autres instruments sont plus dispendieux sur une base de cot unitaire. Cette valeur plus haute reflte le cot approximatif de la rduction dans le cas de subventions en R-D.

3. Pour les participants, le cot de l'hydrogne excde encore celui de l'essence et de l'lectricit. L'adoption dpend de facteurs autres que financiers. En principe, la demande rduite de carburants classiques des participants pourrait faire baisser les prix de ces carburants pour les non-participants.

4. L'tude de cas ne fait pas clairement voir pourquoi le cot de l'lectricit ne baisse pas aussi dans le cas d'un prix des missions accompagn de dpenses accrues en R-D.

Source : Trent Berry, Macroeconomic Impacts of Fiscal Policy Promoting Long-term Decarbonization in Canada , document de travail prpar pour la Table ronde nationale sur l'environnement et l'conomie (Vancouver, Compass Resource Management Ltd. aot 2004).

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