2.1.2 Reconnatre les incertitudes court terme, tout en planifiant long terme

Bien que l?incertitude ponctue toute prvision pour l?avenir, 2008 est un brutal rappel de la rapidit fulgurante laquelle le changement se produit et de la mesure dans laquelle les prvisions peuvent tre inexactes. En 2008, on a observ d?importants virages dans presque tous les lments influant sur la politique climatique et la croissance des missions : les prix du ptrole qui atteignent un sommet ingal pour ensuite dgringoler moins d?un tiers de la valeur, les fluctuations dans les prvisions sur la croissance conomique, et les importantes rvisions de l?inventaire national de GES du Canada n?en sont que trois exemples.

Ces fluctuations court terme soulignent l?incertitude qui caractrise toute analyse long terme. Cependant, si nous tentions d?intgrer entirement ces vnements dans notre conseil long terme, nous ne russirions obtenir qu?une vision surtout ractive et myopique court terme. Le prsent rapport met plutt l?accent sur le besoin d?influer sur les dcisions d?investir long terme et les dcisions comportementales, dans l?objectif d?atteindre les cibles long terme du gouvernement du Canada. D?ici 2050 a soulign le besoin d?oprer une transition long terme, ce qui demande une vision long terme dans les politiques climatiques. Voici quelques facteurs qui ont exerc une influence sur le rapport et une description dtaille de l?angle adopt pour examiner ces facteurs :

Changement des politiques sur le carbone

Le climat politique qui entoure l?tablissement des prix pour les missions de carbone au Canada a chang depuis la publication du rapport D?ici 2050 :

1. Selon des dclarations rcentes, il semblerait que le gouvernement du Canada rvalue ses proprits originales contenues dans le Cadre rglementaire sur les missions atmosphriques; il passerait de cibles reposant sur l?intensit des plafonds absolus .

2. Le partenaire commercial le plus important du Canada, les tats-Unis, a signal son intention d?tablir un systme de quotas et d?change pour rduire les missions.

3. La province de la Colombie-Britannique a mis en place une taxe sur le carbone.

4. Les provinces de la Colombie-Britannique, du Qubec, du Manitoba et de l?Ontario se sont jointes la Western Climate Initiative.

5. Les taxes sur le carbone ont jou un rle dterminant dans la campagne lectorale fdrale de 2008.

Ces vnements ont des implications pour l?attrait politique court terme de politiques de rechange sur l?tablissement de prix pour le carbone, et des implications plus long terme pour l?tablissement des prix en Amrique du Nord. La TRNEE a tenu compte de ce contexte politique changeant dans l?laboration d?une politique de prix pour le carbone long terme pour le Canada, et est d?avis que l?tablissement de prix pour le carbone au Canada est plus pertinent maintenant qu?il ne l?tait au moment de la publication du rapport D?ici 2050. En particulier, il faut songer la manire dont ces nouvelles politiques sur le carbone interagiront avec le climat politique, pour peut-tre s?y intgrer.

Conjoncture conomique changeante

Les perspectives conomiques mondiales ont galement chang depuis la publication du rapport D?ici 2050. Le ralentissement conomique mondial mnera probablement des rductions des missions court terme, en raison du repli de la production et de l?activit conomique. Cependant, le ralentissement court terme ne rduit en rien l?urgence d?tablir un prix pour le carbone. Le monde des affaires continue de prendre des dcisions d?investissement, qui pourraient tre guides par l?attente d?un prix pour le carbone long terme, s?il veut tenir compte du besoin de la socit de rduire ses missions.

Le travail de modlisation qui sous-tend la politique de la TRNEE utilise des prvisions long terme sur la croissance conomique d?ici 2050. Ce faisant, il suppose que des ralentissements se produiront rgulirement, ainsi que les reprises qui les accompagneront. Par consquent, les conclusions de ce travail sont particulirement pertinentes dans le contexte d?une incertitude conomique court terme.

Dans le mme ordre d?ides, si le prix du ptrole est lev, certains estimeront que les efforts visant tablir un prix pour le carbone sont inutiles, puisque les carburants comme l?essence sont dj coteux et que d?autres augmentations des prix ne changeront en rien les comportements ni les dcisions d?investissement. Cependant, l?exprience a montr que des prix levs sur le ptrole ne suffisent pas rduire les missions. Trois raisons expliquent cela :

• D?abord, on ne s?attend pas ce que les prix levs sur le ptrole soient permanents, et ce sont les prvisions sur les prix futurs qui poussent les dcisions maintenant. En 2008, nous avons vu une hausse ingale des prix du ptrole, ainsi qu?une importante chute de prix. Ces fluctuations des prix montrent que pendant que les prix sont levs, les investisseurs et les consommateurs ne peuvent tre assurs qu?ils demeureront levs, et que les placements dans des actions d?efficacit nergtique, de vhicules, entre autres, gnreront des profits. Les fluctuations rduisent l?incidence qu?ont les prix levs du ptrole sur les missions.

• Deuximement, les prix levs du ptrole ne reprsentent pas une mesure incitative suffisante pour des rductions de tous les types d?mission de l?conomie. Les prix levs du ptrole incitent cependant la rduction de l?utilisation de carburants base de ptrole, comme l?essence, mais ce n?est pas le cas pour tous les carburants. Par exemple, les prix levs du ptrole et du gaz naturel encouragent l?utilisation du charbon dans l?industrie et pour la production de l?lectricit⁴. Seul l?tablissement d?un prix pour le carbone fournit des mesures incitatives efficaces sur le plan conomique sous cet angle, puisqu?il attribue le mme prix toutes les missions de carbone, peu importe leur origine.

• Troisimement, les prix levs du ptrole reprsentent une mesure incitative suprieure pour l?extraction du ptrole, qui est devenue au fil des ans une source majeure des GES totaux du Canada. Par exemple, l?expansion prvue des sables bitumineux est tributaire du prix du ptrole, puisque moins d?expansions sont prvues si le prix du ptrole est infrieur⁵.

Il n?en demeure pas moins que le prix du ptrole a une incidence sur les dcisions d?investissement et le comportement des consommateurs. Pour tenir compte des prvisions rvises sur le prix long terme du ptrole depuis la publication du rapport D?ici 2050, l?analyse dans le prsent rapport a utilis la prvision du prix mondial du ptrole de la Energy Information Administration des tats-Unis de 68 $ le baril (par comparaison avec 50 $ le baril dans D?ici 2050)⁶.

Science du climat en volution

La climatologie est une science solide : les scientifiques peuvent affirmer avec grande certitude que le changement climatique est rel et que les missions anthropiques sont une cause principale de ce changement. C?est cette grande certitude climatologique qui prouve le bien-fond des objectifs de rduction des missions de gaz effet de serre auxquels le Canada s?est engag. Cependant, de l?incertitude persiste quant la rapidit du changement climatique et aux mcanismes potentiels qui ralentiront ou acclreront le rchauffement.

En 2007, le Groupe d?experts intergouvernemental sur l?volution du climat (GEIC) a prsent une importante synthse des connaissances scientifiques sur le changement climatique dans son quatrime rapport d?valuation (RE4)⁷. Dans ce rapport, il a rpertori les diffrentes probabilits que plusieurs issues du changement climatique pourraient avoir, et ont soulign la possibilit que des mcanismes de rtroaction puissent mener un rchauffement acclr. Depuis la publication du RE4, d?autres donnes factuelles scientifiques nouvelles laissent entendre qu?un rchauffement plus rapide n?est pas impossible et que, par consquent, des rductions plus importantes seront ncessaires. Lenton et coll. (2007) ont cern quelques moments critiques o le rchauffement climatique mnerait des changements majeurs dans les cosystmes naturels⁸. En voici des exemples :

• chappements de mthane du perglisol (des rapports rcents ont fait tat d?chappements rapides de mthane dans l?arctique⁹);

• dprissement de la fort borale et/ou amazonienne;

• et fonte de la nappe glaciaire du Groenland.

De nouvelles donnes sur la totalit ou une partie de ces phnomnes pourraient changer considrablement l?valuation de la socit des risques du changement climatique, et peuvent tmoigner de la ncessit d?imposer des cibles plus importantes. Il est galement possible que le changement climatique se produise plus lentement que le savoir scientifique ne le laisse entendre, et que le Canada et le monde peuvent diminuer les efforts qu?ils investissent envers la rduction des missions¹⁰. La politique de prix pour le carbone doit tenir compte de tels changements, tout en reconnaissant la certitude court terme essentielle aux investissements envers un avenir faible en carbone. Fait important, mme si les recommandations de la TRNEE pour la conception de la politique de prix pour le carbone ont t formules pour que le gouvernement atteigne ses cibles actuelles, les recommandations pour la conception seront tout de mme pertinentes pour l?atteinte de cibles de rduction plus ou moins rigoureuses.

2.2 Le fondement analytique de la recherche

Des analyses quantitatives et qualitatives dtailles ont t commandes ou menes par la TRNEE, sous les auspices du projet sur la politique de prix pour le carbone. Cette combinaison de recherche qualitative et quantitative fournit des preuves solides et des rfrences de qualit la conception d?une politique de prix pour le carbone pour le Canada. On a suivi trois grandes mthodes pour jeter les bases de la recherche pour le prsent rapport :

• un ensemble commun de critres d?valuation d?une politique utilis dans tous les travaux commands et internes;

• une modlisation et une analyse quantitatives;

• et des valuations qualitatives visant complter l?analyse quantitative.

Les trois mthodes sont dcrites en dtail ci-dessous.

2.2.1 Critres d?valuation d?une politique

L?utilisation d?un ensemble standard de critres d?valuation d?une politique sous-tendait tous les travaux. Ces critres reprsentent le fondement de l?valuation et par la suite du choix des lments de la politique. Les cinq critres d?valuation communs prciss dans le prsent rapport correspondent ceux qu?utilise Finances Canada, et ont par la suite t retenus par la TRNEE dans quelques projets sur le changement climatique et l?nergie, y compris D?ici 2050 :

L?efficacit nergtique mesure l?incidence du choix d?un concept sur la capacit d?une politique de servir l?atteinte des cibles de rduction des missions.

• L?efficience conomique mesure l?incidence d?un choix sur la rentabilit d?une politique; on entend par efficacit la rduction des missions au moindre cot.

• La rpartition des effets mesure l?incidence sur l?quit et la mesure dans laquelle certains intervenants ressentiront davantage de rpercussions ngatives que d?autres.

• L?acceptabilit politique mesure le soutien probable que les hommes et femmes politiques rechercheraient pour mettre en ?uvre une option de politique.

• La faisabilit administrative mesure le fardeau de la mise en ?uvre d?une politique et des efforts de reddition de comptes, de surveillance et d?excution qui y sont rattachs.

En utilisant un ensemble standard de critres d?valuation d?une politique dans l?tendue de la recherche mene dans le cadre du projet, on peut mieux comprendre les implications d?autres concepts de politique ventuels qu?ont mis au jour les diverses initiatives de recherche.

2.2.2 Outils d?analyse quantitative et de modlisation conomique

Les analyses quantitatives contenues dans le prsent rapport reposent sur trois modles conomiques diffrents : le modle SCMI, le modle D-GEEM et le modle Informetrica (TIM). Les rsultats de ces analyses se confirment mutuellement. tant donn l?incertitude inhrente aux modles conomiques, une certaine uniformit entre les modles confre une crdibilit l?analyse dans son ensemble. De plus, des modles diffrents ont des forces qui leur sont propres : par exemple, le SCMI reprsente bien la technologie et les investissements envers la technologie, tandis que le D-GEEM et le TIM peuvent fournir de meilleures prdictions sur les cots macroconomiques et les rpercussions sur le march. Voici de courts rsums de ces modles :

• Le modle SCMI reprsente bien le changement technologique et la manire dont il pourrait ragir une politique de prix pour les missions de carbone. Il stimule l?volution de stocks de technologie (par exemple les immeubles, les vhicules et l?quipement) et les effets auxiliaires sur les cots, l?utilisation de l?nergie et les missions. On suit de prs la technologie utilise en termes de services nergtiques fournis (p. ex. m² d?clairage ou chauffage de locaux) ou d?units de produits matriels (tonnes de pte commercialise ou d?acier). Les prvisions quant aux parts du march de technologies qui se font concurrence pour rpondre aux nouvelles demandes de stock sont modules par des facteurs financiers, ainsi que les prfrences des consommateurs et des entreprises en matire de technologie¹¹.
  
  
• D-GEEM est un modle d?quilibre gnral calculable de l?conomie canadienne¹². Il regroupe des donnes de Statistique Canada en huit secteurs qui produisent et utilisent de l?nergie, notamment la production et l?extraction de ptrole brut, l?extraction et la transmission du gaz, la production de produits ptroliers raffins, l?extraction du charbon, la production d?lectricit, les grands consommateurs d?nergie, les autres secteurs manufacturiers et le reste de l?conomie. En tant que modle d?quilibre gnral dynamique, le modle D-GEEM reprsente mieux la rtroaction macroconomique et les comportements des consommateurs que les modles axs sur la technologie comme le SCMI. lui seul, cependant, il ne peut reprsenter fidlement la rponse de la technologie la politique pour le carbone.

  
  
  

• Le modle TIM est galement un modle macroconomique; il est donc utile pour modliser les rpercussions commerciales et macroconomiques probables de la politique sur l?conomie canadienne dans son ensemble. Dans le modle TIM, environ 70 catgories de commerce tranger sont explicites (mis part les importations et exportations) et divises entre 285 industries. Entre autres facteurs, les variations dans les cots d?exploitation d?une industrie attribuables la politique seront visibles dans les exportations et les importations¹³. Les changements aux expditions dans toute industrie ont aussi des rpercussions indirectes sur toutes les autres industries. Les changements aux recettes relles des mnages et des entreprises provoqueront d?autres changements aux dpenses (consommation et investissement envers des entreprises), pour aboutir un des effets multiplicateurs entiers sur les rpercussions globales et propres aux industries.

Les modles ont fourni des donnes diffrentes composantes du rapport. Le modle SCMI a servi faciliter l?valuation des rpercussions sur la rpartition, concevoir le scnario des prvisions technologiques et valuer diverses possibilits de rglements complmentaires. Les produits du SCMI taient galement lis aux modles TIM et D-GEEM qui, eux, ont servi valuer les rpercussions macroconomiques d?une politique de prix et mener une valuation empirique de la concurrence et des fuites. Le modle D-GEEM a aussi appuy l?valuation des options de politique en fonction du recyclage du revenu, de l?ajustement aux frontires et des achats internationaux.

Limites des modles conomiques

Les modles conomiques peuvent tre des outils trs utiles pour comprendre des systmes complexes comme le systme de l?conomie et de l?nergie canadien, ainsi que les rpercussions probables de la politique. On a utilis les meilleurs modles existants au cours des analyses dont fait tat le rapport. La combinaison de modles qui ont diffrentes forces et faiblesses nous a permis de produire de meilleures prvisions que celles qui auraient t issues d?un seul modle ou d?autres modles. La comparaison de prvisions tires des diffrents modles nous a confr une meilleure confiance envers les conclusions issues de la modlisation. Enfin, en sollicitant la contribution d?intervenants et d?experts pour tester les rsultats de la modlisation, nous avons amlior la crdibilit de nos rsultats.

Il importe de garder l?esprit que toutes les prvisions tires des modles comportent une incertitude inhrente. On ne doit pas les prendre pour des prvisions exactes de ce qui se produira. Ces modles complexes dpendent de suppositions formules l?gard de la technologie, des consommateurs, du commerce et de l?conomie. L?incertitude qui marque les prvisions, cependant, n?invalide en rien l?utilit de ces modles. Les prvisions peuvent indiquer l?orientation gnrale des impacts probables de la politique et peuvent tre trs utiles pour comparer les impacts relatifs de diffrentes options de politique. Dans l?effort d?tre aussi transparents que possible, nous avons dcrit tout au long du rapport les suppositions et combinaisons diffrentes des modles qui sous-tendent chacune des diffrentes analyses.

2.2.3 Analyse qualitative

La TRNEE a entrepris et command un nombre considrable d?analyses et de recherches qualitatives pour tayer et tester ses conclusions. Cette recherche qualitative comprenait les composantes qui suivent :

• Analyse qualitative d?instruments d?tablissement de prix pour le carbone. En plus de la modlisation conomique rigoureuse des possibilits d?tablissement d?un prix, des consultants ont fourni des analyses qualitatives d?instruments de politique d?tablissement de prix pour le carbone. Cette analyse a examin la faisabilit conomique et l?acceptabilit politique de concepts possibles pour l?tablissement de prix pour le carbone, et a estim le poids conomique de leur rentabilit¹⁴.

• Analyse des politiques technologiques et des cadres d?innovation. Deux rapports de consultants ont t commands pour que soient valus les obstacles au lancement de technologies d?attnuation du carbone, et les politiques technologiques qui peuvent tre requises dans le contexte d?un cadre global d?tablissement d?un prix pour le carbone. Les consultants ont aussi men un examen d?intervenant expert et une vrification sur le terrain du scnario technologique prvu par les modles quantitatifs de la TRNEE¹⁵.

• Consultations avec des groupes d?intervenants experts sur les intrts et les besoins des rgions et des secteurs¹⁶. Des consultations et des rencontres avec des intervenants ont eu lieu dans le cours du projet, y compris des consultations avec des parties intresses de l?industrie et d?entreprises, des experts et des groupes environnementaux, des universitaires, des experts du secteur public, des experts de la modlisation conomique et des parties intresses du secteur des finances. Des sances de consultation ont t organises Montral, Ottawa, Toronto, Calgary et Vancouver, et trois rencontres de consultants experts ont galement eu lieu Ottawa. La TRNEE a galement mandat des consultants pour qu?ils valuent les points de vue des intervenants sur les diverses options de politique de prix pour le carbone¹⁷.

• Analyse de politiques internationales. Dans le cadre de la recherche interne, on a examin les dveloppements dans des pays qui mettent en ?uvre des politiques d?tablissement de prix pour le carbone ou qui prennent ce virage, ainsi que chez des partenaires commerciaux majeurs du Canada, surtout en Europe, aux tats-Unis et en Australie.

• Analyse de cadres de gouvernance et d?institutions pour la mise en ?uvre d?une politique d?tablissement de prix pour le carbone. Les analyses internes ont t compltes par un atelier d?experts sur l?tablissement de prix pour le carbone et les questions de gouvernance.

Le prochain chapitre traite des grandes composantes de l?tablissement de prix pour le carbone, en commenant par ses objectifs.

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