Afin d?tre rentable long terme, la politique doit fournir des indications claires aux entreprises et aux particuliers en ce qui concerne les rgles d?observation au cours de la priode vise par la politique. Cependant, l?incertitude augmente dramatiquement au fil du temps alors que l?on fait des prvisions sur les ramifications de la politique l?avenir. On doit galement tre en mesure d?adapter la politique pour tenir compte de nouveaux renseignements et de nouvelles circonstances afin d?en assurer l?efficacit long terme. Bien qu?il y ait diffrentes options pour la conception de la politique qui puissent influer sur l?adaptabilit et la durabilit de la politique de prix pour carbone, l?lment le plus crucial est la faon dont la politique est dploye et gre au fil du temps afin d?assurer une politique adaptative qui s?avrera efficace long terme. L?harmonisation de la certitude et de l?adaptabilit de la politique est donc un enjeu pour les institutions qui sont associes la mise en ?uvre et la gestion de la politique de prix au fil du temps.

9.2.1 Approches institutionnelles quant la gestion de la politique long terme : les rgles ou le pouvoir discrtionnaire?

Sur le plan de la mise sur pied d?institutions pour le prix pour le carbone, le Canada peut tirer profit de l?exprience d?autres administrations et du compte rendu de recherche. Au sein de ces institutions, mises sur pied ou suggres, on dcle une tension entre les mcanismes d?ajustement de la politique en fonction des rgles ou du pouvoir discrtionnaire. D?une part, les processus fonds sur les rgles sont plus prvisibles et certains; ils permettent donc de rduire l?incertitude pour les entreprises et les mnages. Ils facilitent galement l?quit et la transparence sur le plan de l?application. Nous recensons plusieurs lments utiliss dans d?autres politiques de prix afin de grer ce compromis.

Priodes d?examen rgulires : surveillance et valuation

Qu?une institution adopte une approche discrtionnaire ou fonde sur les rgles pour ajuster sa politique, un examen rgulier de la politique selon un calendrier tabli est un processus important pour procder l?adaptation de la politique. chaque priode d?examen, on ajuste les cibles, la rigidit de la politique ainsi que d?autres lments de la conception de la politique.

Par exemple, la taxe sur le carbone de la Colombie-Britannique prsente un calendrier initial sur quatre ans seulement pour le taux de taxation des missions carboniques. Dans la premire anne, soit en 2008, la taxe est tablie 10 $ / tonne, et la taxe augmente de 5 $ chaque anne pour atteindre 30 $ / tonne d?ici 2012. L?horizon de temps limit sur le calendrier permet d?ajuster le degr de rigidit aprs quatre ans. ce moment-l, il y aura plus de renseignements sur les mesures politiques des autres administrations ainsi qu?une politique internationale sur les changements climatiques. La rigidit croissante de la taxe au fil de la priode de quatre ans suggre que la taxe continuera probablement d?augmenter en autant que les autres autorits aient implant des politiques similaires, ce qui attnuera donc les enjeux de comptitivit. Une autre solution de rechange serait d?annuler la taxe si une politique plus complte est implante par une initiative rgionale telle que le WCI ou au moyen d?un programme unifi l?chelle du Canada.

Le niveau de la taxe sur le carbone de la C.-B. est tabli par la loi, ce qui fournit donc une certitude court terme. Afin de fournir une plus grande certitude long terme, la C.-B. a lgifr des cibles pour 2020 et 2050 en plus de cibles court terme pour 2012 et 2016 afin d?augmenter la certitude. Sans ces signaux plus long terme, l?augmentation au cours de la priode de quatre ans elle seule n?est qu?un signal implicite pour les entreprises afin d?offrir une certitude quant aux prix futurs sur une priode plus long terme, et l?existence d?une priode d?examen pourrait suggrer qu?il pourrait y avoir un recul de la politique aprs 2012. Les interventions rglementaires priodiques peuvent mener un comportement cyclique quant aux investissements puisque l?incertitude en ce qui concerne l?tat futur de la politique incite les dcideurs garder leurs options ouvertes , particulirement dans la priode de temps qui prcde immdiatement un rajustement prvu de la politique¹¹⁹. En termes plus gnraux, plus les prix sont tablis pour une longue priode, plus la crdibilit baisse en raison des cycles d?lections plus courts et des nouveaux gouvernements.

La surveillance rgulire des incidences et de l?efficacit de la politique est un important pralable aux priodes d?examen. La collecte des donnes est cruciale pour s?assurer que les priodes d?examen sont guides par des renseignements pertinents ? pour effectuer une bonne valuation des politiques, il faut avoir de bons mcanismes de surveillance des politiques. Par exemple, la Climate Change Act (Loi sur les changements climatiques) rcemment adopte au Royaume-Uni (R.-U.), a instaur un Committee on Climate Change (comit sur le changement climatique) indpendant et compos d?experts qui recommande des budgets quinquennaux pour le carbone et qui rend des comptes tous les ans sur les progrs raliss envers les cibles et les budgets continus pour le carbone.

Politiques conditionnelles

L?un des processus fond sur les rgles que l?on pourrait utiliser pour adapter une politique aux nouveaux renseignements recueillis serait de spcifier les changements la politique qui seraient enclenchs dans l?ventualit de certains vnements l?avenir. C?est ce que l?on nomme des politiques conditionnelles. En voici un exemple : dans le cadre d?un systme de quotas et d?change, on rpartit un nombre fixe de droits changeables initialement mais on fournit des droits supplmentaires si le prix des droits sur le march atteint un prix de dclenchement prdtermin, ce qui aide donc modrer les prix¹²⁰.

Alors qu?une telle approche, soit des rpartitions ajustables, cible des compromis relativement aux prix et la quantit, la conception de politiques conditionnelles peut galement prvoir des changements quant la rigidit de la politique. Voici des exemples de politiques conditionnelles :

• L?Union europenne (UE) s?est dirige vers une conception rsiliente au moyen d?une cible conditionnelle : la cible visant des rductions de 20 % l?chelle de l?UE d?ici 2020 passera 30 % si d?autres pays se joignent. L?UE considre galement d?ajuster la porte de son ETS afin d?inclure le secteur de l?aviation ainsi que la capture et le stockage du carbone.

• Dans le mme ordre d?ides, le Committee on Climate Change du R.-U. a recommand des budgets et des cibles en matire de carbone pour le R.-U. selon l'tat des ngociations globales.

• Dans le Garnaut Review of Climate Change de l?Australie, on propose de dterminer quatre trajectoires de diffrente rigidit pour la rduction des missions. Les trajectoires comprendraient des annexes pour l?allocation de droits changeables. Chaque anne, le gouvernement pourrait indiquer si les conditions ont t atteintes (telles qu?elles sont enclenches par des dveloppements en matire de politique internationale sur les changements climatiques) pour justifier de passer une trajectoire plus rigide. Le changement entrerait en vigueur cinq ans aprs l?annonce afin de donner le temps aux entreprises de s?ajuster. Une fois la trajectoire modifie, aucun autre changement ne peut tre effectu pendant cinq ans.

Des approches conditionnelles telles que celles dcrites ci-dessus pourraient offrir tant la certitude que l?adaptabilit recherches. Bien qu?il soit possible, dans le cadre de circonstances claires, d?apporter des changements adaptatifs la politique, la politique n?est pas infiniment flexible et donc imprvisible. Cette approche permet donc aux entreprises de mieux grer les risques en liant l?incertitude face aux modifications possibles la politique puisque l?tendue des changements qui pourraient entraner des cots levs est limite. D?autre part, puisque les politiques conditionnelles doivent essentiellement spcifier l?avance les conditions menant un ajustement de la politique, les approches conditionnelles ont une flexibilit limite pour s?ajuster aux circonstances futures imprvues.

Politiques de rtroaction et de surveillance en boucle ferme

Afin que les processus d?ajustement soient fonds sur les rglements encore plus, les institutions pourraient explicitement incorporer des mcanismes de rtroaction en boucle ferme dans la conception de la politique. En s?inspirant de la littrature sur la gestion de systmes cologiques incertains, on pourrait redfinir les politiques en tant que rgles de gestion¹²¹. Par exemple, la rigidit d?une politique pourrait tre explicitement relie aux mesures des systmes de rendement tels que la rduction des missions ou le prix des droits changeables.

Cependant, cette approche de rtroaction ou boucle ferme a ses limites et limine tout pouvoir discrtionnaire. Une institution qui dpend d?ajustements en boucle ferme pourrait ne pas pouvoir ragir des circonstances imprvues qui ncessitent un certain niveau discrtionnaire. L?limination de tout pouvoir de dcision discrtionnaire sur le plan de la politique n?est pas crdible et soulve des enjeux de reddition de comptes. Puisque l?on ne sait pas clairement les circonstances qui entraneront des changements la politique, cela augmente l?incertitude plutt que de la rduire.

Des processus transparents et simples pour adapter la politique

Si l?on adopte une approche discrtionnaire pour la gestion des ajustements la politique, on peut rduire l?incertitude pour les entreprises et les mnages en adoptant des pratiques transparentes, fondes sur des principes cohrents. Un processus clair permettrait de s?assurer que les changements la politique dcoulent de nouveaux renseignements imprvus et non pas gnralement de pressions politiques court terme ou d?un nouveau gouvernement. L?exemple australien fond sur les rgles recommande que l?on dfinisse clairement les trajectoires de rechange ainsi que les conditions menant un changement de trajectoire, et ce, lorsque la politique est annonce¹²².

Toutefois, on pourrait imaginer d?autres approches, lgrement moins fondes sur les rgles, pour adapter la politique de faon transparente et pour tirer profit des leons apprises. Par exemple, on pourrait mettre sur pied un groupe compos de divers types d?intervenants ou un comit d?experts et lui donner le mandat d?valuer les options pour ajuster la politique en fonction de nouveaux renseignements disponibles.

Dans ces circonstances, un processus clair et transparent peut rduire les risques sur le plan des investissements. Cette approche signale aux entreprises que les modifications la politique se produiront seulement sous certaines conditions particulires, ce qui rduit l?incertitude associe l?adaptation de la politique l?avenir et rduit les chances qu?un changement la politique entrane des cots levs. De plus, un processus clairement dfini et qui comporte des priodes de transition plus longues permet aux entreprises de mieux prvoir les changements possibles la politique et de planifier en consquence. Tout comme la priode d?ajustement sur cinq ans dans la proposition australienne, une plus grande flexibilit permet de rduire les cots prvus des modifications futures la politique. Dans le mme ordre d?ides, un processus simple pour les changements la politique peut rduire les cots de transactions associes aux transitions. La simplicit peut donc rduire les cots anticips des changements apports la politique l?avenir et donc rduire d?autant plus les risques pour les entreprises en ce qui concerne les investissements.

Communiquer la crdibilit et l?engagement

La Climate Change Act du R.-U. pousse plus loin l?ide des priodes d?examen rgulires et exige que le gouvernement tablisse des budgets quinquennaux sur le carbone, en commenant par 2008-2012. Cependant, les budgets quinquennaux se doivent d?tre cohrents avec les cibles moyen et long termes, et sont surveills par un groupe d?experts indpendants. En reliant les budgets particuliers court terme une trajectoire tablie plus gnrale pour la rduction des missions, cette approche pourrait offrir l?assurance d?une politique plus long terme sans pour autant faire obstacle la capacit adaptative. La communication de la crdibilit et de l?engagement continu est un principe de haut niveau qui est important, et ce, tant pour les approches fondes sur les rgles que pour les approches discrtionnaires. Selon l?approche du R.-U., la confiance offerte par une politique plus long terme pourrait, dans une certaine mesure, complter la certitude d?une politique plus court terme.

En communiquant l?engagement de faon plus gnrale, une politique pourrait possiblement rduire la probabilit qu?un gouvernement ne subisse des retombes spectaculaires en raison de la politique de prix pour le carbone propose. Cette approche fournirait une moins grande certitude politique qu?un calendrier long terme pour les prix pour le carbone ou les niveaux plafond, mais elle rduirait tout de mme les risques pour les entreprises et les mnages relativement aux investissements. L?approche permettrait galement une plus grande adaptabilit dans le cadre de l?ajustement de la politique en vue d?atteindre les cibles et de s?adapter aux dveloppements en matire de politique internationale.

9.2.2 Exemples d?institutions responsables du prix du carbone

D?autres pays ont fait face des dfis institutionnels similaires relativement la gestion d?une politique de prix pour le carbone au fil du temps. Nous examinons deux exemples de faon plus dtaille ci-dessous. Le Comit sur le changement climatique du R.-U. et le Carbone Pollution Reduction Scheme Regulator (organisme rglementaire responsable du rgime pour la rduction de la pollution due au carbone de l?Australie) abordent tous les deux les enjeux relatifs l?tablissement d?une politique de prix robuste et aux processus clairs pour procder des ajustements.

tablir des cibles et rtablir les attentes : le Committee on Climate Change du R.-U.

La Climate Change Act du R.-U. tablit un systme de budgtisation du carbone qui plafonne les missions sur des priodes de cinq ans, et ce, l?aide de trois budgets tablis la fois¹²³. Cela aide le R.-U. quilibrer la tension entre la certitude et l?adaptabilit de la politique. Le Committee on Climate Change est un organisme constitu par la loi, tabli en vertu de la Climate Change Act de 2008 afin de fournir des conseils sur un ventail de questions relatives aux politiques climatiques, dont celles-ci :

• Le niveau appropri pour les budgets du carbone quinquennaux, selon les cibles et les obligations internationales du gouvernement pour 2020 et 2050;

• L?tendue selon laquelle le R.-U. devrait tenter d'atteindre ses cibles de rduction des missions l?chelle nationale ou l?aide de crdits outre-mer.

Le comit offre donc une structure institutionnelle pour soutenir le systme de budgtisation du carbone. Mme si le Parlement est ultimement responsable des dcisions l?gard des budgets sur le carbone, un grand nombre de personnes croient que le Committee on Climate Change influe beaucoup sur l?tablissement de budgets pour le carbone au R.-U., attribuable en partie la grande crdibilit et l?expertise des membres, tous nomms par le premier ministre.

Institutions qui rglementent l?change des droits d?mission : le Carbon Pollution Scheme Regulator de l?Australie

Dans un livre blanc publi en 2008, le gouvernement de l?Australie a dfini les dtails du systme de quotas et d?change qu?il propose pour rduire les missions de gaz effet de serre¹²⁴. Le livre blanc propose d?tablir un organisme de rglementation responsable du rgime pour la rduction de la pollution due au carbone, qui aura l?autorit de faire ceci :

• surveiller, faciliter et excuter l?observation l?aide du rgime;

• dterminer les procdures suivre les enchres des droits et organiser ces enchres;

• et dterminer l?admissibilit aux droits gratuits pour les entits individuelles ainsi que la quantit de droits qui leur sera accorde.

Les dcisions de l?organisme de rglementation doivent se fonder sur les principes tablis dans la loi. Cette structure permet de s?assurer que les questions relatives l?orientation gnrale de la politique (telles que les cibles long terme) sont tablies par le Parlement, alors que les dcisions relatives aux entits individuelles et aux enchres (lesquelles ont possiblement des consquences financires importantes) sont entre les mains d?un organisme de rglementation indpendant et sont effectues en fonction de rgles et de principes transparents.

9.2.3 Sommaire et conclusions cls pour assurer un prix adaptatif et long terme pour le carbone

Les dcideurs disposent d?un ventail d?approches pour quilibrer l?adaptabilit et la certitude en ce qui concerne la politique de prix pour le carbone. Puisque la porte du prsent rapport ne permet pas de dresser le portrait complet et dtaill d?une institution charge de grer une politique de prix pour le carbone, nous ne prsentons pas un tel portrait ici. Cependant, la lumire des compromis associs ces options, un ensemble de considrations pratiques pour la gouvernance se dgage pour orienter la mise en ?uvre et le portrait institutionnel d?une politique de prix pour le carbone efficace et efficiente long terme. Elle sont :

Prvoir des mcanismes explicites pour l?tablissement d?un prix long terme dans la stratgie de mise en ?uvre

Dans le cadre d?une politique de prix pour le carbone, le compromis entre la certitude sur le plan des prix et la capacit de s?adapter est un enjeu li la faon dont la politique est dfinie long terme. D?une part, un calendrier fixe pour les prix pour le carbone sur une priode de cinquante ans n?est ni pratique ni acceptable sur le plan politique. D?autre part, une politique de prix sur un horizon court pourrait s?avrer tout aussi inefficace en raison du temps requis pour transformer le systme nergtique du Canada. On ne peut atteindre un quilibre entre ces deux extrmes sans incorporer des mcanismes de politique supplmentaires. On devrait tenir compte de cet enjeu de faon explicite lorsqu?on planifie la mise en ?uvre de la politique. Puisque la littrature et le dialogue actuel sur la conception d?une politique de prix pour le carbone portent une attention limite aux compromis entre la certitude et l?adaptabilit, cette considration de haut niveau est importante.

Assurer l?adaptabilit en tablissant des institutions responsables de surveiller et d?valuer les programmes de faon tirer profit des apprentissages

La capacit adaptative devrait tre une priorit importante pour tous les lments qui entrent dans la conception de la politique. La politique de prix pour le carbone est une science incertaine et en volution; la politique doit donc tre conue de faon pouvoir apprendre des succs et des checs, et de s?amliorer avec le temps. Il est donc important de pouvoir adapter les lments de la politique (p. ex. la rigidit de la politique ainsi que la faon dont les droits sont rpartis dans le cadre d?un systme de quotas et d?change, la manire dont les ajustements lis aux frontires sont appliqus, les missions qui sont comprises, etc.).

Afin de permettre l?adaptation, la conception de la politique devrait exiger la surveillance et l?valuation. Il faut recueillir des donnes sur le rendement de la politique. Les mesures cls pourraient comprendre, pour chaque rgion et chaque secteur : le prix des droits d?mission, le nombre de droits changs, les recettes gnres au moyen des taxes, les changements en matire de production des secteurs, l?intensit des missions et les modifications sur le plan des investissements technologiques. Dans le mme ordre d?ides, l?institution responsable de l?tablissement des prix devrait valuer les effets de la politique. On pourrait prvoir des priodes d?examen rgulires o l?on effectuerait des ajustements la politique.

tablir un processus clair pour les ajustements la politique

On devrait tablir un processus clair pour effectuer de tels ajustements. Un processus transparent et bien dfini serait particulirement important en ce qui concerne les ajustements la rigidit de la politique, et ce, afin d?assurer la certitude de la politique. La transparence permettrait d?augmenter le caractre prvisible relativement la faon dont le signal de prix pourrait changer au fil du temps. Des conditions pralables claires la base des ajustements la rigidit de la politique rduiraient la probabilit qu?il y ait des changements spectaculaires aux prix pour le carbone ? il devrait tre possible, mais pas trop ais, d?apporter des changements. Le processus visant l?ajustement de la politique pourrait tre discrtionnaire ou fond sur les rgles. Les approches fondes sur les rgles peuvent rduire l?incertitude et on devrait les adopter lorsque cela est possible. Cependant, un certain pouvoir discrtionnaire est ncessaire afin de grer les circonstances imprvues de faon crdible. Le fait de placer un tel pouvoir discrtionnaire entre les mains d?une institution indpendante du gouvernement pourrait permettre de s?assurer que les ajustements sont effectus en temps opportun et de faon transparente.

Formuler une vision long terme ainsi qu?un calendrier pour les prix

Les gouvernements devraient diffuser une stratgie approximative au fil du temps en ce qui a trait aux ajustements prvus la politique. Afin d?instaurer la confiance et gagner une crdibilit, il faut faire plus que de parler des cibles moyen et long termes; il faut galement disposer d?une feuille de route pour atteindre ces cibles l?aide de politiques. Il faut tout de mme parler de certitude court terme, comme le font les budgets pour le carbone du R.-U. ou comme le calendrier chelonn sur quatre ans de la C.-B. pour la taxe sur le carbone. Afin d?assurer l?adaptabilit, la feuille de route ne doit pas tre trop restrictive ou dtaille long terme; elle doit plutt proposer une orientation pour la politique ainsi que des chances pour les jalons cls. Par exemple, on pourrait tablir un point de transition moyen terme pour tablir des liens avec les systmes internationaux.

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