Les deux approches gnrales ont aussi leurs diffrences. Dans leur forme pure , les taxes sur le carbone offrent une certitude quant aux cots marginaux de l?attnuation, mais laissent planer l?incertitude sur les niveaux de rduction des missions, tandis que des programmes de quotas et d?change fournissent une certitude sur les niveaux d?missions mais laissent planer l?incertitude sur le prix de droits d?mission. En ce sens, une taxe sur le carbone pourrait tre dsigne en tant que politique d? tablissement de prix , tandis que le systme de quotas et d?change pourrait tre dsign en tant que politique d? tablissement de la quantit . Ni l?un ni l?autre de ces instruments ne peut garantir une certitude la fois sur les rductions des missions et sur les prix pour le carbone.

Principes fondamentaux sur les taxes sur le carbone et le systme de quotas et d?change Une taxe sur le carbone tablit un prix unitaire sur les missions. Habituellement, le systme met en cause une taxe sur les carburants qui mettent du dioxyde de carbone la combustion et sur d?autres missions de gaz effet de serre. La taxe fournit donc une certitude sur le prix, mais laisse planer l?incertitude sur le niveau annuel des rductions des missions (selon la raction du march au prix). Un systme de quotas et d?change tablit le niveau acceptable d?missions en dlivrant des droits d?mission (parfois dsign en tant que droit ). Si un metteur produit plus d?missions que les droits qu?il s?tait procurs, il peut acheter des droits additionnels d?entreprises qui ont plus de droits qu?elles n?en ont besoin pour ses propres missions. En thorie, le gouvernement peut faire en sorte que ses cibles de rduction soient atteintes en choisissant le nombre de droits qu?il utilisera, mais le prix des droits sera fix par le march, et donc, incertain.

Dans D?ici 2050, la TRNEE a recommand une politique de prix pour le carbone sous forme d?une taxe sur le carbone, d?un systme de quotas et d?change, ou d?un hybride des deux. Les dialogues qui ont suivi dans les mdias, les revues savantes conomiques et la politique canadienne ont mis l?accent sur les diffrences entre des systmes de quotas et d?change et les taxes sur le carbone. En ralit, cependant, l?tablissement de prix (p. ex. taxes) peut tre ml ou associ des systmes de dfinition des missions (p. ex. capture et change) de diverses faons. Les deux mthodes forment donc les cts opposs d?un spectre de possibilits de politiques. Des politiques d?tablissement de prix plus ralistes sont en fait un amalgame des deux et peuvent tre thoriquement places sur ce spectre, comme le montre la figure 6.

Le compromis entre la certitude du prix et la certitude de la quantit est un thme central de la politique de prix pour le carbone. La politique doit tablir un juste quilibre entre une certitude suffisante sur la quantit des missions pour assurer l?atteinte des cibles environnementales et une certitude suffisante sur les prix pour assurer le caractre prvisible des cots d?attnuation des metteurs. Le fait d?adopter l?angle de l?quilibre entre le prix et la quantit au lieu de choisir entre une taxe ou les changes est utile du fait qu?il offre davantage de possibilits pour une politique optimale visant atteindre des rductions importantes des missions de faon rentable.

5.1.2 Compromis entre la certitude du prix et la certitude de la quantit

Le spectre des options de politique entre les systmes de taxes et de quotas et d?change est illustr la Figure 7. une extrmit, une taxe intrinsque sur le carbone assure la certitude du prix, o les cots des rductions des missions sont connus mais o la quantit des rductions est incertaine. l?autre extrme, un systme de quotas et d?change garantit la certitude de la quantit d?missions rduire, mais le prix des rductions des missions sont tributaires du march.

Comme le spectre le sous-entend, pour ce qui est de la politique de prix pour le carbone, il importe de se demander ce qu?il y a lieu de faire : mettre l?accent sur la quantit ou sur le prix. Dans la littrature conomique, on dcrte en rgle gnrale que les approches de l?tablissement du prix sont plus rentables. Les approches de l?tablissement du prix avivent la capacit de dterminer le moment et le lieu o les missions se produisent, ce qui convient parfaitement pour un polluant mondial tel que le dioxyde de carbone (et d?autres GES). D?un autre ct, on considre que les approches de la fixation de la quantit se concentrent davantage sur le rsultat environnemental (raliser des rductions prcises) et, par consquent, elles sont plus mme d?assurer l?efficacit de la politique.

Les politiques qui appellent une plus grande certitude l?gard du prix auront tendance tre plus efficaces d?un point de vue conomique, tandis que les politiques axes sur la certitude l?gard de la quantit seront plus efficaces en termes d?environnement.

La prpondrance accorde la certitude l?gard du prix ou la certitude l?gard de la quantit influe sur les investissements. Pour rduire les missions de manire significative, d?importants capitaux devront tre investis dans les infrastructures de longue dure, notamment dans le secteur nergtique. Les taxes procurent une plus grande certitude l?gard des prix futurs et, par consquent, l?gard de la valeur des capitaux investis en vue de rduire les missions, tandis que les prix futurs sont incertains dans les systmes de quotas et d?change. L?incertitude l?gard des prix peut inciter les entreprises vises par un systme de quotas et d?change retarder leurs dcisions en matire d?investissements, tant donn l?option de valeur associe cette mise en suspens, laquelle leur permet d?obtenir de plus amples renseignements sur la fourchette de prix venir³³.

Bien que les approches prconisant la certitude du prix soient attirantes d?un point de vue conomique, il faut aussi tenir compte d?autres facteurs importants. Il pourrait s?avrer plus difficile de lier les taxes aux marchs internationaux d?change de droits d?mission, ce qui pourrait augmenter les cots lis la ralisation des objectifs chiffrs du gouvernement du Canada. De plus, la difficult politique associe l?augmentation des taux d?imposition en vue d?atteindre les objectifs de rduction des missions pourrait affaiblir l?ide selon laquelle l?imposition est une bonne politique³⁴. court terme et du point de vue politique, la mise en ?uvre d?instruments d?imposition des missions carboniques semble plus difficile que la mise en ?uvre d?instruments de quotas et d?change. Bien que la Colombie-Britannique applique une taxe sur les missions carboniques, elle se heurte une importante opposition. Au niveau fdral, le Parti libral avait propos une taxe sur les missions carboniques similaire, mais il a perdu les lections fdrales de 2008. l?heure actuelle, les approches prconisant l?application d?instruments de quotas et d?change font bien plus l?unanimit dans les sphres politiques : l?Ontario compte introduire un systme d?change de droits d?missions provincial; plusieurs provinces sont reprsentes la RGGI ou au WCI titre d?observateurs ou de participants, et l?actuel gouvernement fdral se propose d?adopter l?approche des quotas et de l?change dans le cadre de sa politique de lutte contre les changements climatiques.

L?instrument de tarification ne modifie pas vraiment les effets de la politique de prix pour le carbone. Les effets distributifs du prix pour le carbone sont ressentis avec une plus grande intensit par certains secteurs, mnages et rgions, et ce, quel que soit l?instrument de tarification choisi. L?ampleur des effets distributifs dpend davantage d?autres lments de la conception des politiques tels que la faon dont le revenu est utilis pour attnuer les effets distributifs ngatifs.

Les taxes sur les missions de carbone ont ceci d?avantageux que le gouvernement peut facilement les appliquer. Tout d?abord, comme on peut le voir en Colombie-Britannique, les taxes sur les missions de carbone peuvent tre mises en place et appliques assez rapidement. Le systme europen d?change de quotas d?mission porte croire que les systmes de quotas et d?change sont moins faciles tablir et peuvent poser des problmes assez vite³⁵. Les systmes de quotas et d?change appellent l?tablissement d?institutions nouvelles qui seront responsables d?accorder les droits d?mission et de faciliter les changes. En revanche, les systmes administratifs et institutionnels associs la collecte de taxes sont dj en place. moyen et long termes les systmes de taxe sur les missions de carbone et les systmes de quotas et d?change ne diffrent gure en matire de gouvernance et d?administration. Dans l?une ou l?autre approche, on doit surveiller et vrifier les missions, valuer les responsabilits en matire de taxes ou de droits, rpartir les recettes (ou les droits d?mission) et faire observer le rglement.

Tant les systmes de taxe sur les missions de carbone que les systmes de quotas et d?change peuvent tre rajusts en fonction des nouveaux renseignements obtenus selon une chelle temporelle prtablie (anne ou dcennies). Cela dit, deux facteurs diffrenciant les deux approches procurent quelques avantages l?une et l?autre. Premirement, les taxes sont peut-tre moins vulnrables la maximisation de la rente que ne les sont les systmes de quotas et d?change, notamment en cas de rpartition de droits d?mission³⁶. Deuximement, les systmes de quotas et d?change s?adaptent quasi instantanment aux renseignements nouveaux, et les facteurs susceptibles de modifier l?offre ou la demande de droits d?mission transparaissent dans le prix du march.

Le Tableau 2 prsente un rsum des lments qui diffrencient les instruments d?tablissement du prix des instruments de fixation de la quantit.

5.1.3 Mcanismes pour combiner les systmes de taxe sur les missions de carbone aux systmes de quotas et d?change

Dans ce volet, on prsente les mcanismes politiques qui permettent aux dcideurs d?quilibrer la certitude l?gard des prix et la certitude l?gard des quantits, puisqu?ils combinent les attributs favorables de chacun de ces systmes.

Combinaison des taxes et des quotas et de l?change

Il est possible d?utiliser la fois les taxes d?mission de carbone et les quotas et l?change. Par exemple, on pourrait appliquer un systme de quotas et d?change en aval pour les grands producteurs d?nergie et d?missions, et le combiner une taxe s?appliquant aux autres utilisations des carburants fossiles, afin d?assurer une couverture tendue³⁷. Au Royaume-Uni, les metteurs industriels doivent se conformer au systme europen d?change de quotas d?missions, qui est un systme de quotas et d?change. En mme temps, les factures nergtiques envoyes aux entreprises comprennent toutes un impt sur les changements climatiques similaire la taxe sur les missions carboniques.

pargne et emprunt de droits d?mission

L?pargne de droits d?mission renvoie aux situations o des entreprises stockent des droits court terme en vue de les utiliser pour couvrir des insuffisances futures. L?emprunt de droits renvoie aux situations o des entreprises qui essuient des insuffisances au temps prsent empruntent des droits futurs; ce qui signifie qu?elles promettent de rduire leurs missions l?avenir plutt qu? l?heure actuelle. Les graphiques donns la Figure 8 et la Figure 9 illustrent les principes de l?pargne et de l?emprunt, respectivement.

En permettant aux entreprises d?pargner et d?emprunter des droits d?mission au cours des priodes de transition pour se conformer au rglement, on prvient l?instabilit excessive des marchs. Les entreprises peuvent quilibrer leurs cots d?un exercice l?autre, ce qui leur permet de les grer plus efficacement. De plus, l?pargne permet au systme de quotas et d?change de s?adapter aux renseignements nouveaux, contribuant ainsi la conception d?un cadre stratgique adaptatif. Par exemple, si les entreprises s?attendent ce que les plafonds soient plus levs dans un proche avenir (parce qu?elles ont peut-tre obtenu des renseignements nouveaux), elles commenceront pargner des droits d?mission ds prsent, ce qui augmentera le prix des droits d?mission ainsi que le cot actuel des mesures d?attnuation³⁸. En rgle gnrale, l?pargne des droits d?mission ne prte pas controverse, tant donn qu?elle encourage les entreprises rduire leurs missions ds prsent pour conserver leurs droits d?mission l?avenir, lorsque le plafond sera plus lev. Par consquent, l?pargne des droits d?mission ne devrait pas influer sur la quantit totale d?missions rduites. L?pargne des crdits est comprise dans le plan Prendre le virage du gouvernement du Canada.

L?emprunt est plus complexe, tant donn qu?il sous-entend un report des rductions des missions. Des entreprises pourraient parfaitement emprunter un grand nombre de crdits court terme et tre dans l?impossibilit d?apporter les rductions promises l?avenir et donc tre en dfaut par rapport leurs dettes. De plus, si ce mme schma se reproduit au sein de multiples entreprises, cela pourrait inciter la sphre politique baisser les plafonds. L?emprunt est justifi par l?expectative de progrs technologiques qui entraneront une baisse des cots des mesures d?attnuation l?avenir, d?o la possibilit de reporter certaines mesures d?attnuation plus tard. Dans la pratique, le processus selon lequel on tablit des plafonds d?mission et des objectifs de rductions des missions vise la mise en place de mcanismes flexibles : plutt que d?autoriser l?emprunt illimit, les dcideurs pourraient tablir des objectifs modestes, puis les rendre plus rigoureux au fil du temps ? et plus rapidement qu?il est prvu que les cots de l?attnuation baisseront ? ce qui signifie que l?pargne est le moyen le plus pertinent d?allger les prix au fil du temps.

Prix plafond

Le prix plafond (ou soupape de scurit) tablit une limite que les prix des droits d?mission ne peuvent dpasser³⁹. Bien que le prix plafond procure une plus grande certitude l?gard du prix pour les missions, il n?en est pas de mme pour la certitude l?gard de la quantit; si le gouvernement vend les droits d?mission au mme prix que le prix plafond, cela augmentera la quantit totale d?missions permises en vertu du plafond. La Figure 10 illustre le concept du prix plafond.

En ce qui concerne le prix plafond, l?un des principaux dbats s?articule autour de sa fixation : devrait-on le fixer un prix nettement suprieur au prix des droits d?mission afin de protger les entreprises contre les cots imprvus? O devrait-on plutt le fixer un niveau frquemment dclench, ce qui procurerait une plus grande certitude l?gard du prix et le ferait agir comme une taxe? Ce qui amne une autre question : les objectifs de rduction des missions devraient-ils tre plus ambitieux si un prix plafond est fix? tant donn que le prix plafond peut donner lieu des missions suprieures au plafond cibl pendant certaines priodes de transition pour se conformer au rglement, les organismes de rglementation devraient peut-tre diminuer le plafond. Le prix plafond influe galement sur l?investissement de capitaux. En prsence d?un prix plafond, les prix du march n?auront pas la possibilit de crotre dmesurment l?avenir, et, de ce fait, cela rduira le prix du droit que l?on prvoit l?avenir et attnuera l?incitation investir.

Dans le plan Prendre le virage du gouvernement du Canada, pour respecter leurs engagements, les metteurs rglements peuvent participer un fonds pour la technologie plutt que de chercher obtenir le plus de crdits possible. Ce mcanisme agit comme un prix plafond l?gard des droits d?mission⁴⁰.

Plafonds d?intensit

Les instruments de fixation des quantits, tels que le systme de quotas et d?change, ne doivent pas ncessairement donner lieu l?tablissement de plafonds absolus. Il est galement possible d?indexer les plafonds au niveau de l?activit conomique (ou de la production) applicable un secteur rglement. Ces plafonds d?intensit ont des attributs communs aux approches fondes sur l?tablissement du prix et de la quantit. Dans son plan Prendre le virage, c?est cette approche que le gouvernement du Canada a adopte. Bien que l?change fond sur l?intensit procure quelques avantages court terme, long terme, les systmes fonds sur l?intensit ne permettent pas de garantir que les objectifs chiffrs seront atteints. Les plafonds d?intensit ne reprsentent pas la meilleure des approches pour atteindre des objectifs prcis tels que ceux que le Canada s?est fixs pour 2020 et 2050⁴¹. De plus, il est trs peu probable que les autres systmes internationaux de quotas et d?change se lient un systme fond sur l?intensit (voir l?article 6.1), car un tel rapprochement pourrait occasionner une hausse de la quantit totale d?missions⁴².

Rajustement des taxes

Il est galement possible de modifier les taxes d?mission de carbone pour renforcer la certitude l?gard de la rduction des missions. Pour ce faire, il faudrait ajuster les taux d?imposition priodiquement pour obtenir plus (ou moins) de rductions. Pour modifier les taxes, on pourrait galement s?arranger pour que les lgislateurs ou des organismes de rglementation indpendants examinent priodiquement les taux d?imposition. On pourrait aussi dsigner une taxe sur les missions carboniques qui s?ajusterait d?elle-mme et dont le taux de croissance (ou de diminution) serait li aux changements dans les missions au fil du temps.

Autres approches permettant de combiner le prix et la quantit

D?autres mcanismes ont t examins et valus en vue de trouver un juste quilibre entre les rductions des missions et les cots des mesures d?attnuation⁴³. Parmi ces mcanismes figurent : un prix plancher au titre duquel un prix de droit minimal serait tabli en fonction d?un systme de quotas et d?change; des mcanismes dclenchs, dans le cadre desquels le plafond pourrait tre rajust si des seuils prtablis (comme dans le cas d?un prix de march dtermin) sont atteints; des rserves quantit limite, s?illustrant essentiellement par des emprunts long terme effectus par le gouvernement, et le recours des institutions de surveillance indpendantes qui pourraient surveiller la politique d?tablissement des prix et l?ajuster au besoin, quilibrant ainsi les objectifs de certitude l?gard du prix et de la quantit. L?option des institutions est examine de manire plus dtaille au chapitre 9.0.

5.1.4 Rsum et conclusion quant la question du choix de l?instrument

La politique canadienne de prix pour le carbone devrait viser un juste quilibre entre la certitude l?gard du prix et la certitude l?gard de la quantit d?missions. Les mcanismes qui combinent la certitude l?gard des prix et la certitude l?gard de la quantit contribuent contenir les cots des mesures d?attnuation tout en assurant la ralisation des objectifs de rduction des missions. Dans la ralit, il est peu probable que les organismes de rglementation choisissent de s?appuyer sur le contrle du prix ou de la qualit pour mesurer les missions de gaz effet de serre. Par exemple, dans le cadre de son plan Prendre le virage, le gouvernement du Canada mettrait en ?uvre un systme de quotas et d?change, mais ce systme comporterait un bon nombre de mcanismes de flexibilit : les plafonds des premires annes seront fonds sur des objectifs d?intensit (plutt que des objectifs absolus) et le programme comprendra une participation un fonds pour la technologie agissant comme un prix plafond dans les premires annes du plan⁴⁴. Par consquent, certains des attributs de ce systme seront similaires ceux d?un systme d?imposition.

Au fil du temps, les mcanismes de combinaison peuvent contribuer un quilibre entre le prix et la quantit. court terme, contenir les prix et garantir aux entreprises que les cots des mesures d?attnuation ne grimperont pas excessivement pourrait s?avrer important pour la mise en ?uvre d?une politique. L?tablissement d?une politique doit se faire en douceur pour viter un choc l?conomie; le prix du carbone pourrait augmenter au fil du temps pour permettre aux entreprises et aux mnages de s?ajuster en consquence. court terme, la certitude l?gard du prix peut garantir que les prix ne grimperont ni trop, ni trop rapidement. long terme toutefois, la certitude l?gard de la quantit doit se rvler pour que le Canada puisse rellement atteindre les objectifs de rduction des missions qu?il a fixs pour 2020 et 2050. Compte tenu de sa constante volution, la climatologie est galement pertinente ce point : si de nouvelles preuves dmontrent la ncessit de fixer des objectifs plus rigoureux, on pourrait tre amen privilgier les politiques qui tablissent des plafonds d?mission au dtriment des approches fondes sur la tarification.

Si, court terme, l?accent est mis sur la certitude l?gard du prix et, long terme, sur la certitude l?gard de la quantit, les instruments de politique devraient tre transforms au fil du temps. Dans son plan Prendre le virage, le gouvernement du Canada propose un systme fond sur l?intensit doubl d?un prix plafond bas qui procure une plus grande certitude l?gard du prix; cela dit, dans le plan, la certitude l?gard de la rduction des missions est moins leve puisque le prix plafond est initialement tabli un faible niveau. Pour que le Canada puisse raliser ses objectifs de rductions des missions, ce systme devra tre remplac par un systme qui procure une plus grande certitude l?gard de la quantit.

Plus que le choix de l?instrument, c?est sa conception qui importe. Le systme de taxe sur les missions de carbone ou le systme de quotas et d?change pourrait tre conu pour tre conomique, selon les dtails de la conception des politiques et des mcanismes qu?il comprend. La gamme de mcanismes qui jettent un flou sur le systme de taxe sur les missions de carbone et le systme de quotas et d?change mettent l?accent sur la ncessit de privilgier la conception approprie plutt que le choix de l?instrument. Dans le mme ordre d?ides, le choix de l?instrument n?est qu?une des multiples dimensions de la conception des politiques. Il est tout aussi important de recourir la conception approprie qu?il l?est de s?assurer que d?autres aspects de la politique de prix pour le carbone sont pris en considration, tels que le recyclage des recettes, le point de rglementation, l?tablissement de liens et les politiques complmentaires.

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